Egyszer sem alkalmaztuk, itt az ideje eltörölni a magyar adósságszabályt

(A szerző közgazdász. Az Ekonomi a G7 véleményrovata.)

Tíz év telt el, mióta a kormány felszámolta a Költségvetési Tanácsot, és nem sokkal utána a költségvetési szabályokat, amelyek fölött őrködött. Helyette új Költségvetési Tanácsot szervezett, és új költségvetési szabályokat hozott, amelyek alapjait az Alaptörvényben rögzítettek. „Az EU legmodernebb szabálya ez az adósságszabály, gazdaságtörténetileg is komoly fegyvertény”, nyilatkozta róla ötletgazdája, Matolcsy György akkori nemzetgazdasági miniszter.

Az ilyesféle költségvetési szabályoknak az a deklarált céljuk, hogy megkössék a mindenkori kormány kezét, és költségvetési fegyelemre kötelezzék. Az új szabály mellett szóló egyik fontos érv volt, hogy az erős jogi garanciák erősíteni fogják annak hitelességét.

Az új költségvetési szabályoknak két fő elemük volt. Az Alaptörvénybe annyi került, hogy a bruttó államadósság GDP-százalékos arányának csökkennie kell évről évre. Egy ennél szigorúbb és részletesebben meghatározott szabályt pedig a 2011 végén elfogadott stabilitási törvény rögzített. Ez utóbbit elemzem.

A stabilitási törvénybe iktatott eredeti adósságszabály igazi hungarikum volt. A kissé bonyolult képlet úgy szólt, hogy az elfogadott költségvetésben az adósság növekedésének tervezett üteme (forintban) nem haladhatja meg a tervezéshez használt, jövőbeli inflációs ráta és a reálnövekedés felének a különbségét. Ez praktikusan azt jelentette, hogy míg az inflációval szemben elnéző a szabály (az annak hatására megugró bevételeket elköltheti a kormány), addig a növekedés hozadékának jelentős részét adósságcsökkentésre kell fordítani.

Egy olyan gazdasági környezetben, mint amilyen az elmúlt 10 év volt – ahol alacsony az infláció és dinamikus a növekedés -, összességében igen gyors tempójú adósságcsökkentést ír elő a képlet. Ahogy az alábbi ábra mutatja, ha a képletet 2011-től kezdve következetesen alkalmazza a kormány, akkor 2019-re az adósságráta már a GDP 49,8 százalékára süllyedt volna. Ha csak 2015-ben kezdi el használni a képletet a kormány, akkor is a GDP 55,7 százalékáig ment volna le az adósságráta. Ehhez képest a mutató csak a GDP 65,4 százalékáig süllyedt 2019-re.

Bár a szabályt 2011-ben fogadták el, az adósságképletet először csak a 2016. évi költségvetési törvényjavaslat megalkotásánál kellett volna alkalmazni. De amint életbe lépett volna, az utolsó pillanatban inkább átírták a képletet. Ekkor ugyanis a fent említett alacsony tervezett infláció és erős növekedés tükrében (ahogyan erre már előzőleg is rámutattak) a képlet betartása 700 milliárd forintos (a GDP 2,5 százalékának megfelelő) egyszeri megszorítást igényelt volna.

Ekkor került bele a szabályba egy megengedő kitétel, miszerint csak akkor kell használni majd a képletet, ha mind a várható infláció, mind a várható gazdasági növekedés 3 százalék fölött szerepel a költségvetési törvénytervezetben. Máskülönben elégséges 0,1 százalékponttal csökkenteni a GDP-arányos adósságot. Miután a tervezett infláció a határszintet nem haladta meg 2016-19-ben, nem is kellett alkalmazni a szigorúbb képletet, amely egyébként 3-5 százalékpontos éves csökkentést írt volna elő.

Szakmai berkekben visszatérően megkérdőjelezték egy olyan korlát hatályban tartásának az értelmét, ami a nagyon megengedő szabály miatt gyakorlatilag soha nem élesedik (lásd például az Európai Bizottság éves országjelentései közül a 2017-es 17. oldalát). 2019 végén pedig csöndben eltörölték a bonyolult képletet. Ekkor talán úgy tűnhetett, hogy a lassan újra emelkedésnek indult infláció miatt már nem lenne felmentés a szigorúbb képlet használata alól a 2021-es költségvetés tervezésekor. Az ez irányú aggodalmak a pandémia okozta recesszió hatására mindenesetre aktualitásukat vesztették.

A lecsupaszított, 2019. vége óta hatályos képlet mindössze annyit ír elő, hogy évi 0,1 százalékpontnyi adósságcsökkentést kell tervezni, amíg az adósság mértéke el nem éri az 50 százalékot. Ez már egy igen egyszerű, a nemzetközi gyakorlattól nem radikálisan eltérő költségvetési szabály. Sőt, kimondottan emlékeztet az EU úgynevezett 1/20-os adósságszabályára, amely a GDP 60 százalékán felüli adósság 1/20-ának leépítését írja elő évente.

A mostani válság hatására azonban a bruttó államadósság mértéke várhatóan a GDP 80 százaléka fölé ugrik. Ilyen adósságráta mellett az EU-s szabály egy százalékpontos éves leépítést ír elő*(80%-60%)*1/20. Ez tehát tízszer akkora ütemet diktál, mint a hazai 0,1 százalékpontos csökkentés, bár a kettő közötti eltérés az évek során csökken. Tehát elvileg ha az uniós szabályt tartja a kormány, akkor a hazai szabálynak is megfelel.*Bár vannak eltérések a számításokban, például az uniós szabály hároméves mozgóátlagot számol, a konvergenciaprogramra vonatkozik stb. Nem mondható tehát kiemelten szigorúnak a szabály új változata.

De a most érvényes adósságszabály nagy gyengesége, hogy nem alkalmazkodik rugalmasan a gazdasági helyzethez. Egy jó költségvetési szabály elfogadja, hogy a kormánynak válságok idején a többletköltés, a zsugorodó bevételek és GDP hatására érdemes lehet átmenetileg növelni az adósság mértékét, ha a külső feltételek ehhez megfelelőek (tehát nem túl drága új adóssághoz jutni). Ehhez képest a jelenlegi szabály mindösszesen azt írja, hogy recesszió idején fel kell függeszteni az alkalmazását (mentesítő záradék). Ezt a záradékot 2020-ban ki is használta a kormány, mikor is a rendkívüli költések következtében az adósságráta 65 százalékról várhatóan 80 százalék fölé emelkedik.

De a válságok ritkán egyéves lefutásúak, a felépülés gyakran elhúzódó, ahogyan ezt 2008 után is láthattuk. Valószínűsíthető, hogy a koronavírus-válság mélypontja 2020 lesz, amikor hónapokra leállt a magyar gazdaság több szektora. 2021-ben és 2022-ben várhatóan (és remélhetőleg) a gazdasági növekedés már pozitív lesz, ahogy kijövünk a mélypontról, és lassan újraindul az élet megszokott menete. De a gazdasági kilábalás elhúzódhat, részben az oltás tempója miatt, részben mert újra állást kell találniuk azoknak, akik elvesztették, új vállalkozásoknak kell létrejönniük a becsődöltek helyében.

Egy ilyen helyzetben kifejezetten káros lehet az államadósság csökkentését célul kitűzni 2021-re és 2022-re. Ilyen helyzetben közgazdaságilag indokolt lehet továbbra is engedni az adósság növelését. Ám a rugalmatlan hazai adósságszabály ilyenkor már nem engedi, ami szakmailag indokolatlan. Ezzel szemben például az EU-s adósságszabályt várhatóan több évre felfüggesztik. Éppen ezért arra számíthatunk, hogy a kormány ezt felismeri, és módosítani fogja a közeljövőben a mentesítő záradékot – ezt megteheti akár az Alaptörvény módosítása nélkül is.*Az Alaptörvény annyit mond, hogy a „nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése idején” az adósságszabály felfüggeszthető. Hogy mit takar a tartós és jelentős visszaesés, azt a stabilitási törvény feles többséggel módosítható 7. paragrafusa tartalmazza.

Bár a költségvetési szabályok tartóssága kiemelt közpolitikai cél kellene hogy legyen, a hazai adósságszabály képletét az elmúlt 10 évből egyszer sem alkalmazták, a szabályt eddig kétszer írták át. Hitelessége tehát gyenge, és bár eleinte szigorú volt, mostani változata nem sokat tesz hozzá az EU-s szabályhoz. Viszont nem elég rugalmas, ami már 2021-ben komoly problémákat okozhat.

Bár a kormány büszkén hirdeti, hogy hatalmas adósságcsökkentést hajtott végre 10 év alatt, valójában ennek mértéke messze elmaradt az eredetileg kitűzött tempótól. Most, hogy a válság végére megint ott tartunk, ahol a korszak elején kezdtük, érdemes lenne elgondolkodni a tanulságokon. Egy újabb korrekció helyett esetleg lehetne ezúttal egy olyan szabályt alkotni, ami mögött szakmai konszenzus van, és valóban reflektál a modern nemzetközi javaslatokra.

Kapcsolódó cikkKapcsolódó cikkA covid után jön az adóemelés?A kormánynak hamarosan napirendre kell tűznie az adósság elleni harc 2.0-t, amit valószínűleg nem lehet megúszni adóemelés nélkül.

Közélet államadósság gazdasági növekedés infláció költségvetés Olvasson tovább a kategóriában

Hozzászólások lezárva.